国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见 安委办〔2016〕11号

国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见 

安委办〔2016〕11 号 

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会，国务院安委会各 成员单位,各中央企业： 国务院安委会办公室 2016 年 4 月印发《标本兼治遏制重特大事故工作指南》 （安委办〔2016〕3 号,以下简称《指南》）以来，各地区、各有关单位迅速贯 彻、积极行动，结合实际大胆探索、扎实推进，初见成效。构建安全风险分级 管控和隐患排查治理双重预防机制（以下简称双重预防机制），是遏制重特大 事故的重要举措，根据《指南》的要求和各地区、各单位的探索实践，现就构 建双重预防机制提出以下意见：

        一、总体思路和工作目标 

      （一）总体思路。准确把握安全生产的特点和规律，坚持风险预控、关口前 移，全面推行安全风险分级管控，进一步强化隐患排查治理，推进事故预防工 作科学化、信息化、标准化，实现把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在 事故前面。 

     （二）工作目标。尽快建立健全安全风险分级管控和隐患排查治理的工作制度 和规范，完善技术工程支撑、智能化管控、第三方专业化服务的保障措施，实 现企业安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有 效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，提升安全生产整体预控能力， 夯实遏制重特大事故的坚强基础。 

       二、着力构建企业双重预防机制 

     （一）全面开展安全风险辨识。各地区要指导推动各类企业按照有关制度和规 范，针对本企业类型和特点，制定科学的安全风险辨识程序和方法，全面开展 安全风险辨识。企业要组织专家和全体员工，采取安全绩效奖惩等有效措施， 全方位、全过程辨识生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等 方面存在的安全风险，做到系统、全面、无遗漏，并持续更新完善。 

     （二）科学评定安全风险等级。企业要对辨识出的安全风险进行分类梳理，参 照《企业职工伤亡事故分类》（GB 6441—1986），综合考虑起因物、引起事故 的诱导性原因、致害物、伤害方式等，确定安全风险类别。对不同类别的安全 风险，采用相应的风险评估方法确定安全风险等级。安全风险评估过程要突出 遏制重特大事故，高度关注暴露人群，聚焦重大危险源、劳动密集型场所、高 危作业工序和受影响的人群规模。安全风险等级从高到低划分为重大风险、较 大风险、一般风险和低风险，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示。其中，重 大安全风险应填写清单、汇总造册，按照职责范围报告属地负有安全生产监督 管理职责的部门。要依据安全风险类别和等级建立企业安全风险数据库，绘制 企业“红橙黄蓝”四色安全风险空间分布图。 

     （三）有效管控安全风险。企业要根据风险评估的结果，针对安全风险特点， 从组织、制度、技术、应急等方面对安全风险进行有效管控。要通过隔离危险 源、采取技术手段、实施个体防护、设置监控设施等措施，达到回避、降低和 监测风险的目的。要对安全风险分级、分层、分类、分专业进行管理，逐一落 实企业、车间、班组和岗位的管控责任，尤其要强化对重大危险源和存在重大安全风险的生产经营系统、生产区域、岗位的重点管控。企业要高度关注运营 状况和危险源变化后的风险状况，动态评估、调整风险等级和管控措施，确保 安全风险始终处于受控范围内。 

     （四）实施安全风险公告警示。企业要建立完善安全风险公告制度，并加强风 险教育和技能培训，确保管理层和每名员工都掌握安全风险的基本情况及防 范、应急措施。要在醒目位置和重点区域分别设置安全风险公告栏，制作岗位 安全风险告知卡，标明主要安全风险、可能引发事故隐患类别、事故后果、管 控措施、应急措施及报告方式等内容。对存在重大安全风险的工作场所和岗 位，要设置明显警示标志，并强化危险源监测和预警。 

     （五）建立完善隐患排查治理体系。风险管控措施失效或弱化极易形成隐患， 酿成事故。企业要建立完善隐患排查治理制度，制定符合企业实际的隐患排查 治理清单，明确和细化隐患排查的事项、内容和频次，并将责任逐一分解落 实，推动全员参与自主排查隐患，尤其要强化对存在重大风险的场所、环节、 部位的隐患排查。要通过与政府部门互联互通的隐患排查治理信息系统，全过 程记录报告隐患排查治理情况。对于排查发现的重大事故隐患，应当在向负有 安全生产监督管理职责的部门报告的同时，制定并实施严格的隐患治理方案， 做到责任、措施、资金、时限和预案“五落实”，实现隐患排查治理的闭环管 理。事故隐患整治过程中无法保证安全的，应停产停业或者停止使用相关设施 设备，及时撤出相关作业人员，必要时向当地人民政府提出申请，配合疏散可 能受到影响的周边人员。

        三、健全完善双重预防机制的政府监管体系 

      （一）健全完善标准规范。国务院安全生产监督管理部门要协调有关部门制定 完善安全风险分级管控和隐患排查治理的通用标准规范，其他负有安全生产监 督管理职责的行业部门要根据本行业领域特点，按照通用标准规范，分行业制 定安全风险分级管控和隐患排查治理的制度规范，明确安全风险类别、评估分 级的方法和依据，明晰重大事故隐患判定依据。各省级安全生产委员会要结合 本地区实际，在系统总结本地区行业标杆企业经验做法基础上，制定地方安全 风险分级管控和隐患排查治理的实施细则；地方各有关部门要按照有关标准规 范组织企业开展对标活动，进一步健全完善内部安全预防控制体系，推动建立 统一、规范、高效的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。 

      （二）实施分级分类安全监管。各地区、各有关部门要督促指导企业落实主体 责任，认真开展安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作。要结合企业 风险辨识和评估结果以及隐患排查治理情况，组织对企业安全生产状况进行整 体评估，确定企业整体安全风险等级，并根据企业安全风险变化情况及时调 整；推行企业安全风险分级分类监管，按照分级属地管理原则，针对不同风险 等级的企业，确定不同的执法检查频次、重点内容等，实行差异化、精准化动 态监管。对企业报告的重大安全风险和重大危险源、重大事故隐患，要通过实 行“网格化”管理明确属地基层政府及有关主管部门、安全监管部门的监管责 任，加强督促指导和综合协调，支持、推动企业加快实施管控整治措施，对安 全风险管控不到位和隐患排查治理不到位的，要严格依法查处。要制定实施企 业隐患自查自治的正向激励措施和职工群众举报隐患奖励制度，进一步加大重 大事故隐患举报奖励力度。

      （三）有效管控区域安全风险。各地区要组织对公共区域内的安全风险进行全 面辨识和评估，根据风险分布情况和可能造成的危害程度，确定区域安全风险 等级，并结合企业报告的重大安全风险情况，汇总建立区域安全风险数据库， 绘制区域“红橙黄蓝”四色安全风险空间分布图。对不同等级的安全风险,要采取 有针对性的管控措施，实行差异化管理;对高风险等级区域,要实施重点监控，加 强监督检查。要加强城市运行安全风险辨识、评估和预警，建立完善覆盖城市 运行各环节的城市安全风险分级管控体系。要加强应急能力建设，健全完善应 急响应体制机制，优化应急资源配备，完善应急预案，提高城市运行应急保障 水平。 

      （四）加强安全风险源头管控。各地区要把安全生产纳入地方经济社会和城镇 发展总体规划，在城乡规划建设管理中充分考虑安全因素，尤其是城市地下公 用基础设施如石油天然气管道、城镇燃气管线等的安全问题。加强城乡规划安 全风险的前期分析，完善城乡规划和建设安全标准，严格高风险项目建设安全 审核把关，严禁违反国家和行业标准规范在人口密集区建设高风险项目，或者 在高风险项目周边设置人口密集区。制定重大政策、实施重大工程、举办重大 活动时，要开展专项安全风险评估，根据评估结果制定有针对性的安全风险管 控措施和应急预案。要明确高危行业企业最低生产经营规模标准，严禁新建不 符合产业政策、不符合最低规模、采用国家明令禁止或淘汰的设备和工艺要求 的项目，现有企业不符合相关要求的，要责令整改。要积极落实国家关于淘汰 落后、化解过剩产能的政策，推进提升企业整体安全保障能力。

        四、强化政策引导和技术支撑 

     （一）完善相关政策措施。各地区、各有关部门要加大政策引导力度，综合运 用法律、经济和行政手段支持推动遏制重特大事故工作，以重点行业领域、高 风险区域、生产经营关键环节为重点，支持、推动建设一批重大安全风险防控 工程、保护生命重点工程和隐患治理示范工程，带动企业强化安全工程技术措 施。要鼓励企业使用新工艺、新技术、新设备等，推动高危行业企业逐步实现 “机械化换人、自动化减人”，有效降低安全风险。要大力推进实施安全生产责 任保险制度，将保险费率与企业安全风险管控状况、安全生产标准化等级挂 钩，并积极发挥保险机构在企业构建风险管控体系中的作用；加强企业安全生 产诚信制度建设和部门联合惩戒，充分发挥市场机制作用，促进企业主动开展 双重预防机制建设。 

      （二）深入推进企业安全生产标准化建设。要引导企业将安全生产标准化创建 工作与安全风险辨识、评估、管控，以及隐患排查治理工作有机结合起来，在 安全生产标准化体系的创建、运行过程中开展安全风险辨识、评估、管控和隐 患排查治理。要督促企业强化安全生产标准化创建和年度自评，根据人员、设 备、环境和管理等因素变化，持续进行风险辨识、评估、管控与更新完善，持 续开展隐患排查治理，实现双重预防机制的持续改进。 

      （三）充分发挥第三方服务机构作用。要积极培育扶持一批风险管理、安全评 价、安全培训、检验检测等专业服务机构，形成全链条服务能力，并为其参与 企业安全管理和辅助政府监管创造条件。要加强对专业服务机构的日常监管， 建立激励约束机制，保证专业服务机构从业行为的规范性、专业性、独立性和 客观性。要支持建设检验检测公共服务平台，推动实施第三方检验检测认证结果采信制度。要加快安全技术标准研制与实施，推动标准研发、信息咨询等服 务业态发展。政府、部门和企业在安全风险识别、管控措施制定、隐患排查治 理、信息技术应用等方面可通过购买服务的方式，委托相关专家和第三方服务 机构帮助实施。 

      （四）强化智能化、信息化技术的应用。各地区、各有关部门要抓紧建立功能 齐全的安全生产监管综合智能化平台，实现政府、企业、部门及社会服务组织 之间的互联互通、信息共享，为构建双重预防机制提供信息化支撑。要督促企 业加强内部智能化、信息化管理平台建设，将所有辨识出的风险和排查出的隐 患全部录入管理平台，逐步实现对企业风险管控和隐患排查治理情况的信息化 管理。要针对可能引发重特大事故的重点区域、重点单位、重点部位和关键环 节，加强远程监测、自动化控制、自动预警和紧急避险等设施设备的使用，强 化技术安全防范措施，努力实现企业风险防控和隐患排查治理异常情况自动报 警。      

        五、有关工作要求 

      （一）强化组织领导。各地区、各有关部门和单位要将构建双重预防机制摆上 重要议事日程，切实加强组织领导，周密安排部署。要组织制定具体实施方 案，明确工作内容、方法和步骤，落实责任部门，加强工作力量，保障工作经 费，确保各项工作任务落到实处。要紧紧围绕遏制重特大事故，突出重点地 区、重点企业、重点环节和重点岗位，抓住辨识管控重大风险、排查治理重大 隐患两个关键，不断完善工作机制，深化安全专项整治，推动各项标准、制度 和措施落实到位。 

      （二）强化示范带动。要加强对各级安全监管监察部门、行业管理部门以及企 业管理人员、从业人员的教育培训，使其熟悉掌握企业风险类别、危险源辨识 和风险评估办法、风险管控措施，以及隐患类别、隐患排查方法与治理措施、 应急救援与处置措施等，提升安全风险管控和隐患排查治理能力。要大力推进 遏制重特大事故试点城市和试点企业工作，积极探索总结有效做法，形成一套 可复制、可推广的成功经验，强化示范带动。 

      （三）强化舆论引导。要充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体，大力宣传 构建双重预防机制的重要意义、重点任务、工作措施和具体要求，推广一批在 风险分级管控、隐患排查治理方面取得良好效果的先进典型，曝光一批重大隐 患突出、事故多发的地区和企业，为推进构建双重预防机制创造有利的舆论环 境。 

      （四）强化督促检查。各地区要加强对企业构建双重预防机制情况的督促检 查，积极协调和组织专家力量，帮助和指导企业开展安全风险分级管控和隐患 排查治理。要把建立双重预防机制工作情况纳入地方政府及相关部门安全生产 目标考核内容，加强检查指导、考核奖惩，对消极应付、工作落后的，要通报 批评、督促整改。 

国务院安委会办公室 2016 年 10 月 9 日